大连齐澺制盐厂诉被告舒兰市盐务管理局行政处罚一案
---行政机关行政主体不当导致程序违法
【裁判要旨】
舒兰市人民法院于2019年4月18日作出(2019)吉0283行初13号行政判决:一、撤销被告舒兰市盐务管理局于2018年9月13日作出的(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》;二、驳回原告其他诉讼请求。宣判后,被告不服提起上诉,吉林市中级人民法院于2019年6月21日作出(2019)吉02行终77号行政判决:驳回上诉,维持原判。
法院一审裁判认为:被告于2018年9月13日对瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处(张正波)作出(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》程序违法,理由为瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处营业执照载明的类型为个人独资企业分支机构,不具备独立的主体资格,其行为应由成立舒兰经销处的个人独资企业承担法律责任,即本案原告。故被告对原告并非本案适格原告的抗辩本院不予采信,也因此被告行政处罚针对的行政相对人认定错误。原告诉请确认(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》无效,因该行政处罚决定书不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认无效情形,本院不予支持,但该行政处罚决定书作出程序违法,依法应予撤销;原告诉请涉案盐品按吉林市中级人民法院判决书判决内容执行,并非本院行政案件审理范围,本院不予支持;原告主张的经济损失,由于行政赔偿属于国家赔偿范畴,而国家赔偿以赔偿直接经济损失为原则。基于先行登记保存涉案盐品的产品属性及原告经营活动产生的利润损失、租房租库费用,都不是因被告行政行为造成的直接经济损失,不属于国家赔偿范围,对原告的此项诉请无法律依据,本院不予支持。同时,原告涉案盐品经检测部分存在不合格情况,被告亦应按照法律法规规定、履行法定程序、行使法定职责。
法院二审裁判认为:舒兰市盐务管理局是舒兰市盐业主管部门,有权对本辖区内违反《食盐专营办法》的行为进行查处,故上诉人作出的(舒)盐罚(2018)122号行政处罚决定不属于无效情形。大连齐澺制盐厂系有限责任公司,其舒兰经销处是其分支机构,不具备独立的主体资格,其行为应由被上诉人承担法律责任。依据2015年《企业经营范围登记管理规定》第十二条的规定,分支机构经营范围不得超出所隶属企业的经营范围,法律、行政法规或者国务院决定另有规定的除外,分支机构经营所隶属企业经营范围中前置许可经营项目的,应当报经审批机关批准。依据《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》,食盐批发并不属于前置审批事项。从上述规定看,分支机构经营所属企业经营范围中许可经营项目的,不再需要报经审批机关另行批准,除非法律、行政法规或国务院决定另有规定。就本案而言,大连齐澺制盐厂是辽宁省工业和信息化厅批准的食盐定点生产和批发企业,也取得了国家工业和信息化部颁发的食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证,并且在吉林省工信厅进行了企业信息备案。按照2017年12月26日修订后的《食盐专营办法》的规定和国家工业和信息化部《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》的规定,省级食盐定点批发企业可以在其他省开展食盐批发销售业务。舒兰经销处没有自己的组织机构,也没有自己的财产,其只是大连齐澺制盐厂为了在舒兰市批发经销盐产品而设立的经销点,其经营行为就是大连齐澺制盐厂的经营行为,舒兰经销处的经营范围不超过大连齐澺制盐厂的经营范围即符合法律规定,故应当认定大连齐澺制盐厂舒兰经销处在舒兰区域内批发食盐合法。综上,(舒)盐罚(2018)122号行政处罚决定认定事实不清,适用法律错误。至于被上诉人大连齐澺制盐厂生产批发的食盐是否符合食用盐标准、是否有其他违法行为,不是本案审理内容。被上诉人大连齐澺制盐厂诉请涉案盐品按本院生效判决的内容执行,也并非本案审理范围。国家赔偿以赔偿直接经济损失为原则,被上诉人原审诉称损失不是因上诉人行政行为造成的直接经济损失,不属于国家赔偿范围。
行政处罚决定书作出程序违法,依法应予撤销。国家赔偿以赔偿直接经济损失为原则。
【案情】
被告舒兰市盐务管理局于2018年9月13日对瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处(张正波)作出了(舒)盐罚【2018】122号《行政处罚决定书》,处以:1、责令改正违法行为;2、没收剩余五岛牌天然洗涤盐15.50吨,精制加碘盐4.8吨,日晒加碘盐10.45吨。
原告大连齐澺制盐厂诉称:1、依法判决被告于2018年9月13日作出的(舒)盐罚【2018】122号《行政处罚决定书》非法无效;2、全部盐品立即按吉林市中级人民法院作出的(2018)吉02行终265号《行政判决书》执行;3、依法判决被告赔偿给原告所造成的直接经济损失(主营)每日1000元,租房租库费每月2135元;4、诉讼费用由被告全部承担。
事实和理由:第一,原告作为国家食盐定点生产企业和国家食盐定点批发企业,原告按照国发【2016】25号即国家《盐业体制改革方案》规定:“从2017年1月1日开始,放开所有盐产品价格,取消食盐准运证,允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域,食盐批发企业可开展跨区域经营”要求,并依据工信厅联消费【2016】21号第一款第(三)项规定在舒兰市设立销售部,同时在舒兰市市场监督管理局办理了营业执照,且又按规定在吉林省盐务管理局备案。原告作为国家食盐定点生产企业和国家食盐定点批发企业,依法依规依国家相关盐改方针政策跨区域在舒兰市盐业市场由厂家的员工从事经销活动没有任何的违法和过错。原告有厂家的营业执照、舒兰销售部营业执照、企业的生产和批发许可证书、租房租库协议、移库调拨单、厂家员工相关证书证明等为证。有国务院令第696号即《食盐专营办法》、国发【2016】25号、工信厅联消费【2016】211号等为依据。第二,被告作为监管当地盐业市场的职能部门,时至今日仍然是政企合一单位,他们倚仗手中公权力,为本企业一己私利,继续实施非法的垄断行为,非法阻止干扰破坏省外盐业企业跨区域从事正常的经销活动。原告是国家食盐定点批发企业,被告罔顾事实与法律,枉法将原告的合法经销活动认定为“非食盐定点批发企业经营食盐批发业务”,并以原告的行为违反了《食盐专营办法》第十二条的规定,依据《食盐专营办法》第二十六条第二款的规定将原告的合法盐品予以没收。被告的这一行为,其所认定的违法事实是虚假的,理由不成立,法律依据错误。被告是2018年3月21日根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款将原告的盐品实施的先行登记保存,保存的法定期限为7天。依据法律规定,被告依法必须在法定的7日,及时的对这些盐品作出处理决定。而被告在无任何法定的延期处理的理由及法律依据的情形下,于2018年9月13日才作出处理决定,其执法办案程序严重违法。有原告上述所指证据及依据,有被告于2018年3月21日制发的先行登记保存通知书,2018年9月13日作出的(舒)盐罚【2018】122号《行政处罚决定书》为证。第三,被告于2018年3月21日对原告的盐品所实施的非法先行登记保存行为,且被告未能在法定的7日期限内,依法及时的作出处理决定。被告的这一违法行为已经由舒兰市人民法院(2018)吉0283行初46号《行政判决书》和吉林市中级人民法院(2018)吉02行终265号《行政判决书》作出了公正的判决,原告将申请人民法院强制执行。第四,由于被告所实施的非法行政行为,从而直接侵害了原告的合法权益,原告的这些盐品,时至今日仍然被被告扣押在其所属公司的库房内,导致原告根本无法从事正常的经销活动,每天有主营销售利润1000余元不能正常实现。原告每个月都必须要支付租房租库费用2135元。原告的上述经济损失,被告有着直接的、不可推卸的责任。原告有被告2018年3月21日作出的先行登记保存通知书和2018年9月13日作出的《行政处罚决定书》及原告的租房租库协议等为证。综上,原告认为,原告是依法、依规、依国家相关盐改方针政策跨区域到舒兰市盐业市场从事正常的经销活动,并按照国务院的规定才跨区域到舒兰市盐业市场从事经销活动的,原告没有任何的违法和过错,事实清楚,不容置疑。被告罔顾事实与法律,枉法执法,渎职失职。被告的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第四条第一款、第三十三条、第三十七条第二款、第三十八条第(三)项和国务院令第696号即《食盐专营办法》第十二条、第十四条第二款、第三十三条的规定,故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第(一)项、第(八)项、第二十五条第一款和《中华人民共和国行政处罚法》第六条第二款及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(一)项、第(四)项的规定,将被告诉至你院,恳请你院依法维护支持原告的上诉请求。
被告舒兰市盐务管理局辩称:一,原告主体不适格。被告单位此次的行政行为相对人是高清福,而非原告大连齐澺制盐厂,瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处与大连齐澺制盐厂是分别在舒兰和辽宁工商行政部门注册的组织机构,并且舒兰经销处不享有食盐专营体制内批发食盐许可证照,在因食盐经营诉讼过程中不能享有同一的诉讼主体权利,故高清福经营涉案盐品的行为不论认定为个人行为,还是职务行为,都与原告没有关联性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款关于原告资格的转移的“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”的法定标准,原告在瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处持续经营而非终止状态的组织机构的情况下,原告不能直接以被诉行政行为与其有法律上的利害关系为由转移取得原告资格,原告虽是起诉人,但其原告资格不适格,应驳回其起诉。二、被告单位的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律适当,依法应予维持。原告的诉求没有事实基础和法律依据,依法应予驳回。2018年3月21日,被告单位的行政执法人员检查市场时发现,舒兰市工商局家属楼库房关着门内有异声,敲门后停止但拒绝开门配合和接受检查,经联系公安部门打开门后,发现内有吉B6M037货车及外包装为五岛牌加碘精制盐15吨(750袋,20公斤/袋)、 五岛牌天然洗涤盐15.50吨(620袋,25公斤/袋)、长舟精制加碘盐4.8吨(96袋,50公斤/袋)、五岛牌日晒加碘盐10.45吨 (209袋,50公斤/袋)。经询问高清福陈述其是瓦房店五岛洗粉盐厂负责人,涉案盐品是其分两次购进后自行联系销售后剩余的,吉B6M037货车是其运盐工具,其下面有业务员联系业务,有姓姜的姓名不详,但没有提供该批盐的检验合格证、购销涉案盐品的食品证明及销售记录等文件。被告单位认为其行为涉嫌违反《食盐专营办法》第十二条的规定,涉案盐品作为证据依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定进行了先行登记保存,并立案调查,但高清福拒绝此次及以后的行政执法的配合。后被告单位对涉案盐品碘含量检测时得知其中的五岛牌日晒加碘盐不符合GB/T5461-2016《食用盐》标准。2018年3月30日,蛟河市市场监督管理局因涉案五岛牌加碘精制盐与该局立案的注册商标侵权案件并案,涉案的五岛牌加碘精制盐事项移交该行政部门处理。2018年8月21日,被告单位收到工业和信息化部门对吉林省、辽宁省、山东省、浙江省的《关于调查处理瓦房店五岛粉洗盐厂、铁岭市盐业专营有限公司等企业违法生产销售食盐的函》(工消费函【2018】357号),证实了原告确实违法违规经营食盐的行为。经被告单位检查调查查知:实际批发涉案盐品的主体是舒兰市永和调料店的姜海波,而无论是永和调料店还是姜海波都不是盐业体制内的具有食盐批发许可证的资格,姜海波到各超市上门同时批发涉案盐品和调料,同时说明留给超市事先签有高清福名字的合同是用来给盐政检查准备的行为,表明高清福与姜海波均表明知此批发涉案盐品的行为违反了《食盐专营办法》第十二条的规定,违反2016年4月22日,《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》(国发【2016】25号)“第(四)项完善食盐批发环节专营制度。坚持批发专营制度,以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数,不再核准新增食盐批发企业,……其他各类商品流通企业不得从事食盐批发”的规定,违反了《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》(工信厅联消费【2016】211号)第一条关于食盐企业销售管理第(二)项“通过自建分公司进行食盐销售业务,自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位,个人开展经营活动”的规定,违反了《国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》(发改办经体【2017】604号)关于“食盐批发企业应直接对食盐零售网点或终端用户开具增值税发票或符合规定的销售票据。自建的分公司或者自建的销售网点应依据《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规与招用的劳动者签订劳动合同,依法支付工资并缴纳社会保险费等”的规定。被告单位适用《食盐专营办法》第二十六条第二款给予高清福行政处罚的行为事实清楚、程序合法、适用法律适当。三、被告单位执法是以国务院《食盐专营办法》、《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规为依据,贯彻落实《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》(国发【2016】25号)、《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》(工信厅联消费【2016】211号)、《国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》(发改办经体【2017】604号)、《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》(工信明电【2017】3号)关于按照《中华人民共和国食品安全法》和《食盐专营办法》检查市场的相关规定,依法行政,打击各类涉盐违法活动,确保舒兰市食盐安全,被告单位的行政行为依法应予支持。综上所述,本案原告主体不适格,被告单位对高清福的行政处罚行为事实清楚、程序合法、适用法律适当,原告的诉求没有事实基础和法律依据,被告单位的行政行为依法应予支持。
经审理查明:原告大连齐澺制盐厂系有限责任公司(个人独资企业),投资人张凯航,经营范围为生产、加工、销售粉碎洗涤盐、粉洗精制盐、分装加碘精制盐、渔业用盐、食品加工盐、腌制盐、泡菜腌制盐(中韩文)、烹饪盐、海晶盐;经销日晒盐、融雪剂、畜牧盐、饲料添加剂、工业盐(以上均不含危险化学品及专项审批,不含法律、法规禁止事项,涉及食盐生产、食盐批发、许可审批事项未取得许可审批前不得开展经营活动,涉及许可的按照许可范围经营)(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动)。瓦房店五岛粉洗盐厂于2018年1月24日在吉林省舒兰市设立个人独资企业分支机构,营业场所位于舒兰市正阳路414号正阳小区10号楼11门,负责人张正波,名称为瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处,经营范围为日晒盐、精制盐和融雪剂、畜牧盐、渔业用盐、饲料添加剂零售。(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动)。2018年11月27日,瓦房店五岛粉洗盐厂在瓦房店市市场监督管理局进行变更登记核准,企业名称变更为大连齐澺制盐厂,即本案原告,经营范围也有变更。
2018年3月21日,被告舒兰市盐务管理局在执法检查过程中,发现原告位于舒兰市工商局家属楼库房存放有1、五岛牌天然洗涤盐620袋,25公斤/袋;2、五岛牌加碘精制盐750袋,20公斤/袋;3、湖北长舟牌精制加碘盐96袋,50公斤/袋;4、五岛牌日晒加碘盐209袋,50公斤/袋。并于同日以原告涉嫌非食盐定点批发企业批发食盐为由,对原告下发《先行登记保存通知书》,将上述盐品先行登记保存至吉盐集团舒兰市有限公司仓库,保存期限为2018年3月21日至3月27日,共七天。被告遂于2018年3月22日立案。2018年3月23日,被告将先行登记保存的原告盐品委托至吉林省盐务管理局检测中心检验,该检测中心作出检测报告,检测结论为:日晒加碘盐所测指标不符合GB/T5461-2016《食用盐》标准。2018年3月27日,对原告下发《关于先行登记保存证据的处理决定通知书》,其中记载前述“先行登记保存物品作为涉嫌的证据,暂由我局保存,待涉嫌行为调查清楚后再行依法处理”,该通知书被告以电话形式通知高清福。蛟河市市场监督管理局于2018年3月30日将涉案五岛牌加碘精制盐与该局立案的侵权案件并案,对原告五岛牌加碘精制盐750袋(20公斤/袋),予以查封。被告舒兰市盐务管理局遂将上述盐品移交给蛟河市市场监督管理局。2018年7月24日,因先行登记保存超出7日期限,原告将被告诉至本院,要求撤销被告作出的《先行登记保存通知书》及返还先行登记保存的盐品、赔偿经济损失。本院于2018年10月29日作出(2018)吉0283行初46号《行政判决书》,判决撤销被告于2018年3月21日对徐保华作出的《先行登记保存通知书》,并于判决生效后立即返还先行登记保存的盐品。判决送达后,原、被告均不服,上诉至吉林市中级人民法院,吉林市中级人民法院于2019年1月4日作出(2018)吉02行终265号《行政判决书》,判决驳回上诉,维持原判。
被告于2018年9月13日以非食盐定点批发企业经营食盐批发业务对瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处(张正波)作出(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》,对该舒兰经销处处以:“1、责令改正违法行为;2、没收剩余五岛牌天然洗涤盐15.50吨,精制加碘盐4.8吨,日晒加碘盐10.45吨。原告对此处罚决定不服,诉至本院。
【审判】
本院认为,被告于2018年9月13日对瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处(张正波)作出(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》程序违法,理由为瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处营业执照载明的类型为个人独资企业分支机构,不具备独立的主体资格,其行为应由成立舒兰经销处的个人独资企业承担法律责任,即本案原告。故被告对原告并非本案适格原告的抗辩本院不予采信,也因此被告行政处罚针对的行政相对人认定错误。原告诉请确认(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》无效,因该行政处罚决定书不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认无效情形,本院不予支持,但该行政处罚决定书作出程序违法,依法应予撤销;原告诉请涉案盐品按吉林市中级人民法院判决书判决内容执行,并非本院行政案件审理范围,本院不予支持;原告主张的经济损失,由于行政赔偿属于国家赔偿范畴,而国家赔偿以赔偿直接经济损失为原则。基于先行登记保存涉案盐品的产品属性及原告经营活动产生的利润损失、租房租库费用,都不是因被告行政行为造成的直接经济损失,不属于国家赔偿范围,对原告的此项诉请无法律依据,本院不予支持。同时,原告涉案盐品经检测部分存在不合格情况,被告亦应按照法律法规规定、履行法定程序、行使法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:
一、撤销被告舒兰市盐务管理局于2018年9月13日作出的(舒)盐罚(2018)122号《行政处罚决定书》;
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费25元,由被告舒兰市盐务管理局负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
【评析】
行政违法的主体是行政法律关系主体。即某种违法行为只有当该行为主体以行政主体或行政相对方的资格出现时,才有可能构成行政违法主体是指违反行政管理法律、法规,依法应当给予行政处罚,并能够独立承担法律责任的行政相对人。违法主体的认定直接关系处罚案件的合法性,一旦违法主体认定不清或者认定错误,整个行政处罚就不具有合法性,必然导致在行政复议中被撤销或者行政诉讼的败诉。行政违法主体违反行政管理法律、法规,依法应当给予行政处罚,并能够独立承担法律责任的行政相对人。违法主体的认定直接关系处罚案件的合法性,一旦违法主体认定不清或者认定错误,整个行政处罚就不具有合法性,必然导致在行政复议中被撤销或者行政诉讼的败诉。
《行政处罚决定书》程序违法,行政处罚主体不对导致行政处罚程序违法。本案中瓦房店五岛粉洗盐厂舒兰经销处营业执照载明的类型为个人独资企业分支机构,不具备独立的主体资格,其行为应由成立舒兰经销处的个人独资企业承担法律责任,即本案原告。被告行政处罚针对的行政相对人认定错误。该行政处罚决定书作出程序违法,依法应予撤销。
吉林省舒兰市人民法院
王亚明
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-11-26 10:56:18
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