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舒兰市人民法院
2017 年行政审判白皮书
2018 年 11 月
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2017 年舒兰法院行政案件
司法审查报告
2017 年,在省委坚强领导、省人大有力监督、最高
法院正确指导下,全省各级法院坚持以习近平新时代中国
特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精
神,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受
到公平正义”的目标,准确适用法律,依法履行行政审判
职责,有效化解行政争议,积极助力法治政府建设,为平
安吉林、法治吉林建设提供了有力司法保障。为更加有效
地预防和化解行政争议,维护人民群众合法权益,监督行
政机关依法行政,吉林省高级人民法院对 2017 年全省法
院行政案件司法审查基本情况、行政机关工作存在的问题
进行了梳理,并就推进依法行政、加强法治政府建设提出
了意见建议。现将有关情况通报如下。
一、全省法院案件审理的基本情况
(一)总体受案量稳中有升,审级数量有所分化
2017 年,全省法院共受理(含旧存)各类行政案件
11843 件,较上一年度同比上升 7.2% ,结案 11542 件,
结案率 97.46%;全年受理诉讼类案件 6395 件,与上一年
度基本持平,结案 6105 件,结案率 95.47%;全年受理非
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诉执行类案件 5448 件,较上一年度同比上升 25.3%,结
案 5437 件,结案率 99.8%。在受理的诉讼类案件中,一
审 3625 件,同比上升 2.6%;二审 1642 件,同比下降 29% ;
再审 1128 件,同比上升 33%。
(二)地区分布不均衡,倒金字塔格局依旧
受全省人口分布及经济发展影响,各地区案件数量不
均衡,全口径统计,长春、吉林、通化三个地区法院受理
案件量较大,合计占全省 52%;只从诉讼类案件考量,则
是长春、吉林、延边三个地区明显比重较大。就各级法院
诉讼类案件受理数量比较而言,仍然呈现倒金字塔格局,
省高院全年受理 1337 件,中院全年平均受理 172 件,基
层法院全年平均受理 45 件,集中反映了《行政诉讼法》
修改、立案登记制全面执行后的审判运行态势。
(三)矛盾多发领域集中,新类型案件增加
基于行政诉讼特点,受理案件涉及领域仍然众多,但
矛盾多发点依然集中在集体土地征收、国有土地上房屋拆
迁、劳动与社会保障几个领域,这表明涉民生案件仍是我
省法院行政诉讼的工作重心。随着新的法律法规实践不断
加深,新类型案件不断涌现,诸如民事与行政交叉类案件、
行政协议类案件、行政公益诉讼类案件等几类案件,其中
行政公益诉讼案件全年全省一审受理超百件,结案率达
95%,受案数与结案数均位居全国前列。
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二、行政机关在行政执法和行政应诉中存在的问题
2017 年,全省各级行政机关深入贯彻落实《中共中
央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,依法行
政的能力和水平有了一定进步提升,法治政府建设各项工
作都取得了新的发展进步。但是从司法审查的角度来看,
行政机关在行政执法中仍然存在一些不足,需要引起重
视,认真研究,加以改进。
(一)法治意识和民生意识不强
一些行政机关领导干部及工作人员法治意识淡薄,对
法律法规不愿意主动了解学习,对失当的行政行为引发的
法律后果不能预见,甚至发生后也不能认真对待。在作出
具体行政行为时,不严格依照法律法规办事,总以行政思
维代替法治思维,命令粗暴,脱离群众。例如征地拆迁领
域中,以违法方式进行强拆,对土地未批先征,甚至自己
违法创造征收程序等等,严重损害党和政府形象,损害政
府与人民群众的关系。又例如在招商引资工作上,经常出
现一些领导干部为了眼前利益甚至个人政绩进行各个方
面优惠政策许诺的情况,有的已经构成有效的行政允诺行
为,但在后续实际操作环节中,却往往未能兑现,严重损
害政府公信力和营商环境,也经常造成周边民生问题及矛
盾隐患。一些行政机关及工作人员源头作为缺失严重,履
行法定职责极其滞后。往往是在一些行政相对人的违法行
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为初期不予监管,待问题矛盾呈现群体性甚至积重难返之
时,或者临时抱佛脚的处理问题,难免出现程序违法或瑕
疵,或者干脆装聋作哑、搪塞推脱。例如在拆除违法建筑
领域,往往在少量违法建筑情况出现时不予制止、处理,
待违法建筑形成规模之后,已经造成区域性、群体性既得
利益时,又简单粗暴执法,不能深入实际、立足于人民群
众利益角度消化问题,直接造成诉讼环节工作上的棘手与
被动。
(二)依法行政能力不足
一是职权法定意识不强。这集中反映在超越职权作为
和有职权不作为两类情况。在超越职权方面,例如《土地
管理法》明确规定,负责集体土地征收的职能部门是国土部
门,征收土地的行政行为只能由国土部门作出。但工作中,
一些地方习惯由隶属于住建部门的征收工作办公室具体负
责集体土地征收工作。甚至有的市政府通过制定规范性文件
的方式,将国土部门“责令交出土地”的法定职责交由城区政
府实施,有违职权法定原则,容易导致被征收人以执法主体
不适格,规范性文件不合法为由诉至法院,影响工程项目推
进。在有职权不作为方面,例如信息公开案件,一些责任
部门不回应、不解释,冷淡漠然;又例如一些相对人申请
履行许可类法定职责案件中,一些部门不予受理却不说明
原因;再例如一些部门以信访答复代替正常行政工作程
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序,完全无视法定要件要求。
二是证据意识差。一些行政机关尤其是基层工作人
员,在执法工作中不注意搜集、保存、固定证据,或者不
会依法以满足证据证明力的方式采集证据,经常因小失
大。例如在一些处罚类案件中,实体上完全可以判断行政
相对人存在不法行为,应予处罚,但在具体工作中,往往
会出现因为具体工作人员忽视证据的原因,开庭时无法证
明基本事实或者关键事实,导致案件被动乃至败诉。又例
如在一些强制拆除案件中,多个部门针对非理性相对人联
合执法,嗣后却不能提供公证手续资料,直接造成案件处
理难度增加。
三是缺乏程序意识。有的行政机关不遵守法定期限,
不履行前置程序,送达手续缺失;有的行政机关引入第三
方机构时不注意程序时点,忽略程序完整性;有的行政机
关不尊重行政相对人的陈述申辩权利,不履行告知义务;
有的行政机关不遵守自己确定的期限,在期限未满之前即
提前作出行政行为。程序瑕疵及违法直接造成行政机关公
信力降低、增加各方当事人诉累,浪费司法资源。
四是合理性意识不强。一些行政机关在法律赋予的自
由裁量部分,未能很好的行使自由裁量权,例如在行政处
罚类案件中,往往出现处罚幅度与违法行为性质明显不对
等,或者对不同行政相对人的同一性质违法行为处以不同
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处罚,存在畸轻畸重问题。
(三)行政复议职能发挥不够充分
行政复议是行政机关内部自我纠错的层级监督机制,
但是实践工作中,复议机关做出的复议决定普遍维持原行
政行为的现象并未得到根本改变。目前我省在涉复议案件
大量增加的情况下,复议工作人员队伍并未随之加强,业
务水平也难称提高,特别是绝大多数复议案件采取书面审
理的情况,客观上不利于查明事实,影响复议质量,实际
上导致复议制度虚置。部分复议机关存在既不实际协调化
解矛盾争议,也不注重文书说理的问题,还存在诉讼中不
答辩、不举证质证的问题,往往是将原行政行为作出机关
的观点、逻辑照搬照抄,麻木不仁。
(四)诉讼责任意识缺失,应诉能力差
一是行政机关负责人出庭率极低。2017 年我省行政
机关负责人出庭率为 35.06%。这突出反映了某些行政机
关负责人诉讼责任意识缺失。行政机关负责人不出庭,仅
仅指派普通工作人员出庭,甚至该名工作人员属于临时指
派任务出庭,这些情况都直接导致了对方当事人对行政机
关的信赖继续降低,激化矛盾,不利于法院查清事实和协
调化解争议。
二是举证质证能力差。有的行政机关不了解基本的举
证义务,不能及时提供相关证据;有的行政机关对证据不
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进行梳理,对证据的逻辑联系和证明内容心中无数,无的
放矢;有的行政机关进行质证时只会陈述观点,不能利用
反证,甚至分不清法庭陈述与举证质证的区别。2017 年
我省行政机关未举证的案件有 12 件,法律效果、社会效
果都很不好。
三是责任心差。2017 年我省仅委托律师出庭的案件
有 47 件,这种情况案件的出庭律师往往对具体案件事实
不掌握,也不能发表有实质意义的庭审观点,而应诉行政
机关反映出来的态度往往是任凭法院裁判,根本无意于倾
听民声、化解民怨,也丝毫不尊重司法权威。
三、进一步做好依法行政工作的建议
为进一步有效预防与化解行政争议,促进社会经济健
康发展,保障人民群众合法权益,全省行政机关应当深入
贯彻党中央及省委的决策精神,切实落实法治建设部署。
针对行政执法及行政诉讼中存在的问题,提出如下建议,
以期对我省依法行政工作提供有益参考。
(一)树立法治思维,强化民生意识
一是强化依法行政理念,牢固树立宪法法律至上、法
律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念,
恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守
信、权责统一原则,自觉在法律框架内行使权力,履行职
责,承担责任。二是自觉主动运用法治思维和法治方式深
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化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,依法治理经济,
依法协调和处理各种利益问题,积极营造办事依法、遇事
找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。三
是正确处理好公平与效率、发展与稳定的关系,想问题、
作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督,牢记职权
法定,切实保护人民权益。四是完善政府守信践诺机制,
严格兑现向行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在
招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法
签订的各类合同,不能以政府换届、领导人员更替等理由
违约毁约。五是树立源头治理的法治思维,积极主动深入
实际,不躲避问题,不放任隐患,立足于人民群众利益角
度引导诉求、消化矛盾。
(二)努力提高依法行政水平
一是积极践行职权法定、依法履责理念。应当由行政
首长主抓,自上而下的健全清单管理制度,结合贯彻落实
党和国家机构改革,全面梳理和明确各级行政机关的权力
清单和负面清单,要切合实际,有的放矢,不要做表面文
章、官面文章,要让清单真正服务于工作,服务于行政相
对人。清单应当向社会公开发布,始终做到严格依照法定
权限履行职责,杜绝超越职权、滥用职权和怠于行使职权
等行为,对一些人民群众反应强烈、给人民群众造成长期
困扰的违法违规分离权力、转移权力进而造成不同部门互
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相推诿、久拖不办的现象应当给予高度重视并采取有力措
施解决。
二是高度重视证据固定工作。证据不仅是诉讼启动后
行政机关胜诉的核心要素,更是行政机关日常行政执法工
作合法性的核心载体。行政机关在日常行政执法过程中,
就应当依照法律规定,宁多不少、宁繁不简、扎扎实实的
向行政相对人送达各类行政文书材料,并认真予以留存固
定,不因行政相对人的态度表现而差别化对待,不要等到
进法庭才让行政相对人看到走过程序的材料。
三是树立程序正义观念。要主动严格行政执法程序,
对行政处罚、行政强制、行政征收、信息公开等容易形成
诉讼的行政行为,建议明确具体操作流程,严格按照法律
规定的条件和程序办理,避免因不作为或者不当作为引发
诉讼。尤其对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益
的城建规划、征地拆迁等重大事项,建议完善公告、听证、
风险评估、集体讨论决定等法定程序,广泛听取意见,充
分沟通协商,从源头上预防和化解矛盾纠纷。
四是科学运用行政自由裁量权。行政机关是与人民群
众生产生活接触最多、联系最紧密的一类国家机关,无论
法律法规如何进步、如何完善,仍然会客观存在大量无法
可依的自由裁量空间。行政诉讼中,司法机关审查的核心
是行政行为的合法性,虽有对行政行为合理性的审查权
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限,但本着司法谦抑原则,一般情况下都会尊重行政执法
一线工作人员的初始判断,进而尊重作出首次处理行为行
政机关的自由裁量权,不宜用司法权过多干涉行政权运
行。然而在实践中,行政机关如何运用行政自由裁量权,
往往会给行政相对人带去最直接最朴素的是否公平正义
的感受,这就需要行政机关在行政执法工作中,审慎、科
学裁量,要将裁量建立在充分、公开的调查研究基础上,
切实从源头减少矛盾纠纷,避免将行政行为合理性弱化,
甚至贬损异化到事实不清、证据不足的程度。
(三)充分发挥行政复议职能作用
相比行政诉讼和信访等行政争议化解途径,行政复议
具有解决问题直接、程序效率高、形式灵活多样等优势。
高质高效解决行政争议,推进法治政府建设,需要充分发
挥行政复议职能。行政机关负责人是关键少数,应当定期
研究部署行政复议工作,为行政复议工作提供人员、经费、
装备等多方面的支持,确保行政复议工作有效开展。任何
工作中人的因素永远是第一位的,培育一支高水平的行政
复议工作队伍是行政复议工作质效的关键。建议从人员调
配、制度化培训、明确责任机制等几个方面加强队伍建设。
要进一步提升行政复议规范化水平,明确行政复议的立案
审查标准,细化行政复议证据规则,增加必要的实地走访
调查比例。增强复议文书的说理性,以提高行政相对人的
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认可度,把握执法尺度统一,同类案件同等处理,增强行
政复议公信力。利用行政复议制度优势,积极引导、协调
当事人和解、调解,促进干群关系健康和谐。
(四)切实增强责任感,提高应诉能力
行政诉讼既要保护行政相对人合法利益,又要监督行
政机关依法行使职权。做好行政诉讼应诉工作,对于促进
行政审判定纷止争、规范行政行为具有重要作用。行政机
关提高行政诉讼应诉能力首先在于行政机关负责人要充
分认识行政机关负责人出庭应诉制度的必要性和重要作
用。行政机关负责人出庭应诉,搭建了人民群众与行政机
关平等对话的平台,对宣传政策、化解争议、提升政府形
象具有不可替代的作用。行政机关负责人对案件要具有责
任感,即使的确因为特殊情况无法亲自出庭应诉,也应当
指派了解情况、认真负责的工作人员出庭,同时要给予其
合理授权,以便真正有助于庭审实质化开展工作,高效解
决问题,原则上不应当允许仅委派代理律师出庭应诉。行
政机关负责应诉的工作人员应当主动学习诉讼知识,强化
举证、质证能力,实事求是,有的放矢,用正当的诉讼表
现提高行政行为的公信力。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-07-08 16:59:50
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